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陈永康:广东开展社会治理地方立法的实践与体会

 党的十八届三中、四中全会从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,作出了创新社会治理体制的战略部署,强调要推进多层次多领域依法治理,提高社会治理法治化水平,推进法治社会建设。广东作为我国改革开放的前沿阵地,社会复杂度一直在快速增加,层出不穷的社会治理新问题,推动着广东“先行先试”、“摸着石头过河”,不断进行社会治理改革探索。近年来,广东省人大常委会全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,认真落实中央全面深化改革和全面推进依法治国的战略部署,深刻学习领会习近平总书记一系列重要讲话精神,在依法治国的基本方略下,遵循法治思维,坚持依法治理,加强法治保障,在开展社会治理领域地方立法方面开展了一系列的实践和探索,取得了一定的成效和经验。

  一、先行先试,开展社会治理地方立法的实践和探索

  为建立和完善我省社会治理体制,适应经济社会的发展,省人大常委会在省委的领导下,先行先试,积极开展社会治理地方立法,先后制定了社会组织条例、信访条例、社会量力参与救灾促进条例和企业集体合同条例(修订)等地方性法规。

  (一)加强社会组织立法,推进社会组织规范有序发展。我省社会组织数量多,门类齐全,截至2015年3月底,经我省各级民政部门登记的社会组织总数达48721个。社会组织是社会治理的重要主体和依托,在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、增强社会自治等方面发挥了重要的作用。我省社会组织体制改革工作一直走在全国前列,2004年即开始部署行业协会改革,由内司委组织起草,省人大常委会审议通过《广东省行业协会条例》,条例率先在全国将行业协会业务主管单位改为业务指导单位,建立了行业协会无需业务主管部门批准而直接向登记管理机关申请成立登记的登记管理制度。为了进一步贯彻落实国家和省重大决策部署,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,进一步促进社会组织发展,规范社会组织的行为,激发社会组织的活力,我省人大常委会将制定《广东省社会组织条例》列入2015年立法工作计划。内司委提前介入法规起草,加强对立法的组织协调,条例草案经过常委会三次审议后于今年11月审议通过。条例在总结我省社会组织体制改革经验的基础上,贯彻了中央和省委有关社会组织管理体制改革的精神,一是改革社会组织登记管理制度,实行双重管理与直接登记并存的登记管理体制。即除法律、行政法规或者国务院决定规定需要前置许可的外,其他社会组织可以直接向登记管理机关申请成立登记,弱化有关业务主管单位对社会组织的不当控制和干预。二是降低准入门槛,简化登记程序。例如:取消了社会团体的筹备设立阶段;降低对社会组织登记住所的要求,可以是自有也可以是租用;除基金会外,对社会团体和民办非企业单位不再要求提供验资证明。三是完善内部治理结构,推动建立以章程为核心的内部治理机制,不断提升社会组织的自律性、公信力和服务能力。规定社会组织应当按照权责明确、运转协调、制衡有效的原则,建立决策、执行、监督机构,并明确三种机构的职责。四是加强对社会组织的培育扶持和监督管理。条例规定一系列培育扶持社会组织的举措,并明确建立社会组织综合监管体系。

  (二)创新信访工作立法,推进信访工作法治化改革。信访是人民群众向党政机关反映社情民意、进行民主监督以及请求权利救济的重要方式。但是一段时间内我省信访无序化的现象比较严重,突出表现在信访范围过于宽泛,涉法涉诉信访呈快速上升趋势;源头预防力度较弱,重大事项决策过程未充分听取意见、反映民情民意;信访渠道不够畅通,信访和法定渠道门槛高;接访工作不够规范,信访工作责任制落实不够;信访秩序时有混乱,缠访、闹访、越级上访、群体上访的现象时有发生。这些突出问题增加了信访工作的难度,对我省经济社会发展产生消极影响。省委对于推动信访工作改革、实现信访工作法治化非常重视,明确指示要研究制定《广东省信访条例》,加快立法步伐。根据省委的决定,省人大常委会将条例补充列入了2013年立法计划,并于2014年3月审议通过。条例于2014年7月1日起施行,是全国第一个全面落实诉访分离制度,把信访工作纳入法治化轨道的地方性法规。条例的主要内容有:一是建立了“一个制度”,即诉访分离制度,把涉法涉诉信访与普通信访分离出来。条例明确只有不属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求,才可以作为信访事项提出,而属于诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的诉求,则依法应当照法律、行政法规规定的程序处理,不作为信访事项受理。二是完善了两个渠道和平台。第一是信访工作的渠道和平台,突出了网络信访渠道的地位和作用,对网络信访渠道建设、网上信访信息公开和拓宽网上信访渠道作了规定;第二是涉法涉诉的渠道和平台,对应当依照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出的九类事项作了明确规定,并明确列举了人大常委会、政府等受理信访事项的范围,为如何具体实施诉访分离厘清了界限。三是实施了三个规范,第一是依法规范源头预防,第二是依法规范接访行为,第三是依法规范上访秩序。条例实施后,我省各级党委、人大、政府及其部门不再受理涉及诉讼等应依法定程序解决的信访案件,积极做好群众涉诉信访疏导工作,支持政法机关建立统一入口、分类办理的运行机制和政法各单位相互协调、流转顺畅的衔接机制,确保符合条件的涉法涉诉信访导入司法程序机制,能够依法及时受理,建立涉法涉诉信访事项依法终结制度等。

  《广东省信访条例》颁布实施后,按照省委要求,省人大常委会于去年4—6月组织21个宣讲组分赴全省21个地级以上市开展条例宣讲活动,确保条例精神深入人心。宣讲期间共召开宣讲会议180场,超过12万的干部群众参加了宣讲学习。通过宣讲,推动了基层干部以法治思维、法治方式去解决信访突出问题,化解社会矛盾;让绝大多数群众都了解到条例的基本要求,用条例来规范自己的信访行为,为条例的贯彻实施营造了良好的氛围。宣讲活动结束后,我省人大常委会结合开展党的群众路线教育实践活动,积极开展条例实施试点工作。试点工作为期半年,在全省21个地级以上市各选择一个县(县级市、区)作为试点地区,通过试点进一步探索诉访分离,探索如何把信访工作真正纳入法治化轨道,探索新形势下信访工作的新安排,为全省改革信访工作探索经验。今年10月至11月,我省人大常委会对条例实施情况进行立法后评估执法检查,并结合执法检查开展条例深化解析工作,督促各级政府、法院、检察院及有关单位、社会各方面深入贯彻实施条例,进一步畅通信访渠道、推进诉访分离、落实信访工作责任、维护信访秩序。条例实施以来,我省各级党委、人大、政府的涉法涉诉信访总量大幅下降,集体访、越级访、缠访闹访等非正常信访现象明显减少,信访工作法治化轨道和路径初步形成。

  (三)完善灾害救助立法,推进社会力量有序参与救灾。我省地处“典型气候脆弱区”,是各种自然灾害多发省份之一,灾种多、灾期长、发生频率高、灾情重。完善救灾工作立法,推动救灾工作法治化、规范化、程序化,是贯彻落实十八届三中全会“健全防灾减灾救灾体制”的要求,也是应对我省自然灾害风险、解决我省救灾工作现存问题的客观需要。最初的立法计划是制定我省的救灾条例,政府报送的法规议案内容对救灾管理体制机制、灾前准备保障机制、灾中应急处理机制、灾后救助机制、救灾款物监督管理等作详细规定。在审议中,我们逐渐认识到现行法律法规对政府主导的救灾管理体制机制已有较为详尽的规定,法规重复相关法律法规内容较多,而社会力量作为参与救灾的重要组成部分,存在一定立法空白。尤其是当前社会参与救灾工作非常踊跃,但由于欠缺规范,很多问题不断呈现,如社会参与无序化、对志愿者的保障缺位、政府引导及监管不力等,社会参与救灾工作的作用不仅未得到充分发挥,反而挫伤了其积极性。为规范、引导和促进社会力量有序参与救灾活动,充分发挥社会力量在救灾中的积极作用,我们及时调整了立法思路和内容,于今年3月审议通过了《广东省社会力量参与救灾促进条例》。条例共五章四十六条,主要内容有:一是在总则中明确参与救灾社会力量的定义、分类、法律地位和职责;二是规范各类社会力量在灾前、灾中和灾后各环节救灾中的活动,并对红十字会、慈善会、基金会、志愿者联合会等主要社会组织,村(居)委,企业事业单位,其他单位及个人在救灾准备、救灾响应、灾后救助三个阶段中如何发挥作用进行了明确。三是建立政府与社会力量共同救灾的协调机制,包括信息共享和发布机制、对接机制、行动协调机制,进一步整合社会力量及时、有序参与救灾。四是建立保障和监督制度。包括资金、人身保障机制、灾害保险制度、政府购买服务以及捐赠监督制度等。五是建立法律责任制度,明确了单位及个人、社会组织、保险机构及其工作人员、行政机关及其工作人员违反条例规定的法律责任。

  (四)修订集体合同条例,建立企业工资集体协商制度。近年来,我省部分企业的职工因薪酬等问题引发了不少群体性事件,有的还造成企业停工停产,因为没有可操作性强的法规依据,政府和工会难以依法介入处理,导致职工权益得不到保障,企业生产经营也受到不同程度的损失。早在2008年始,我省先后几次提出通过地方立法建立工资集体协商制度来解决上述问题,但因2008年国际金融危机爆发和2010年广州举办亚运会等原因,省人大常委会两次搁置了有关法规草案的审议。十八届三中全会《决定》明确指出,“健全工资决定和正常增长机制,完善企业工资集体协商制度。”为了贯彻落实中央有关决策部署,建立健全企业集体协商法律制度,引导职工和企业以法治思维和法治手段化解劳资矛盾,我省人大常委会于去年9月对《广东省企业集体合同条例》进行了修订。本次立法以问题为导向,确立了以下两个颇具广东特色的法律制度:一是建立工资专项集体协商制度。劳动法规定,劳动者享有获得劳动报酬的权利。但很多企业职工工资实际上都是企业老板决定的,职工因处于弱势地位不敢提出加薪要求。为此,条例专门规定了工资专项集体协商制度,对协商应当遵循的原则、协商内容和参考因素做出具体规定,以更好维护职工的合法权益。同时,根据我省部分企业在生产经营困难时职工主动提出减少工资与企业共渡难关的实际情况,为消除有些职工关于“协商就是涨工资”的认识误区,引导劳资双方建立共建共享的和谐关系,条例还规定了工资集体协商可以提出增长、不增长或者负增长的要求,这在全国同类地方立法中尚属首次。二是规范集体协商秩序。为防止出现无序协商问题,条例规定劳资双方均不得采取非理性行为。对职工而言,不得有以下三类行为,即不得违反劳动纪律或者以各种方式迫使企业其他员工离开工作岗位,不得堵塞、阻碍或者封锁企业的出入通道和交通要道,不得破坏企业设备、工具及企业正常生产经营秩序和公共秩序;对企业而言,不得有以下三类行为,即不得限制、干扰工会履行职权或者职工方产生协商代表,不得对职工方协商代表打击报复,不得拒绝提供集体协商所必需的材料或者执行集体协商调解协议等。同时,为增强法规执行的刚性,条例相应规定了企业有关人员和职工违反上述禁止性行为应当承担的法律责任。条例修订时社会关注度高、影响大,于2015年1月始实施以来,有力推动了企业工资集体协商,有效减少了因薪酬问题引发的群体性事件,增进了劳动关系的稳定和谐建设。

  二、总结经验,开展社会治理地方立法的体会和思考

  回顾近年来我省在社会治理方面的地方立法实践,主要有以下几个方面的体会和思考:

  一要坚持“官民共治”,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会《决定》首次使用了社会治理概念,从社会管理到社会治理,一字之差,体现了国家治理理念的升华。

  一个国家的社会治理状况,取决于政府对社会生活的管理能力,更取决于公民的自我管理水平。要在社会领域真正实现善治,需要政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。政府应当退出那些无法管理或管理不好的领域,让渡给公民社会进行自我管理,或者与公民社会进行共同治理、合作互动。实现政府与社会的合作治理,才是现代社会治理应当坚持的根本理念,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本途径。在开展社会组织条例地方立法中,我省坚持“官民共治”的根本理念,注意理清政府的职能定位,积极引导、培育和发展各类社会组织,不断激发社会组织活力,努力为社会组织有效参与社会治理、实现政府与社会的合作治理提供良好法治环境。在开展救灾工作立法调研中,我们发现,民间力量参与救灾工作非常活跃,很多群众、企业家及社会组织等都热心捐款捐物救灾救难,在灾区现场,也到处可见志愿者的身影,社会参与救灾事实上已成为我省救灾工作的重要组成部分。社会力量与政府共同治理救灾工作,能够较好地弥补政府在救灾工作中的不足,通过立法规范、引导、培育与促进社会力量有序参与救灾工作,充分发挥“官民共治”在社会治理工作中的优势,已成为当前我省救灾工作的必然路径选择。为此,在进一步健全政府为主导的救灾管理体制机制的基础上,我们选择以促进社会力量参与救灾为中心和视角进行立法,制定出台了专门的规范和促进社会力量参与救灾的地方性法规。

  二要坚持依法治理,运用法治思维与法治方式强化社会矛盾化解工作。法治是治国理政的基本方式,也是我们想问题、办事情、作决策的基本遵循。能否运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,影响着国家治理体系和治理能力的现代化。在制定《广东省信访条例》、推进信访工作改革中,我省紧紧抓住信访法治化这一关键,坚持运用法治思维与法治方式进行改革,以制度化促进规范化、实现长效化,通过立法制度设计树立法治在化解社会矛盾中的主体地位,树立法律在化解社会矛盾中的权威地位,进一步把信访工作纳入法治轨道,有效引导群众依法表达诉求、依法维护权益;有效引导有关机关及信访干部运用法治思维和法治方式,对各种社会矛盾、各种利益诉求认真梳理分析,严格区分不同情况,切实做到依法按政策化解和解决。针对我省劳动领域中存在的企业漠视职工合理诉求及职工采取停工怠工等极端手段维权等现象,我省进一步完善企业集体合同立法,通过构建可操作性强的集体协商程序,健全依法维权和依法处理争议的法治规范,引导企业和职工通过法治途径“平等对话”,在法治轨道内理性、和平解决劳动纠纷。

  三要坚持问题导向,切实解决好当前社会治理领域存在的突出问题。坚持以问题导向立法、以立法解决实际问题,增强立法的针对性、可操作性,充分发挥立法在化解社会矛盾问题中的引领和推动作用,是加强社会治理领域立法的出发点和落脚点。在信访工作地方立法中,我们顺应社会发展的要求,贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署,正确处理改革决策与立法决策的关系,把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来,重点解决我省信访工作中存在的突出问题,通过构建可操作、切合实际的法律制度,推动信访制度改革。为解决好信访范围过于宽泛而导致“诉访不分”、“信访不信法”以及“久缠不结”等现实问题,条例建立了诉访分离制度,明确了信访不予受理的事项;建立了涉法涉诉信访依法终结制度,明确了有关国家机关依法予以终结的信访案件,各级国家机关信访工作机构不予受理。为解决好我省存在的信访渠道不够畅通的问题,对网络信访作了专节规定,推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道;此外,还对联合接访工作平台、下基层听取意见和接访、提供信访咨询服务、多人走访预约等内容作了规定,更大范围、更大限度地在法律秩序的范围内畅通信访渠道,方便群众通过信访方式表达自己的合理合法诉求。为解决好我省信访秩序时有混乱的问题,进一步完善规范了信访秩序制度,引导信访人理性有序表达诉求。

  四要坚持立法协商,不断扩大公众参与社会领域立法的广度和深度。后举行了23次立法座谈会,并多次邀请工会、有关商会组织参与具体修改工作,就条例的条文内容进行协商,尽可能地化解各方面的分歧,凝聚立法共识,确保修订后的条例改得对、得民心、行得通。在制定《广东省社会组织条例》期间,我们也非常注意加强与各类社会组织的立法协商,多次召开座谈会、论证会就条例制定的重要问题与之进行磋商、交换意见,充分发挥高校立法咨询基地在地方立法工作中的重要作用,委托中山大学等三所高校起草法规,不断扩大公众参与立法的广度和深度,有效发挥立法协商在社会立法中的优势。

  五要坚持探索创新,推动社会治理体制改革不断深化。要在立法上创新社会治理体制,就必须在中央有关改革决策部署的指引下,进一步解放思想,努力冲破不合时宜的旧观念的束缚,破除阻碍社会进步的体制机制,及时总结地方治理改革的创新经验,并上升为制度规范,做到改革于法有据,充分发挥立法引领和推动改革的重要作用。如我省在推进社会组织改革工作中,实践中不少地区已将直接登记范围扩大至行业协会商会类、社会福利类、公益慈善类、社会服务类、科技类、生态环境类等类型的社会组织。在起草我省社会组织条例草案过程中,我们请示了全国人大法工委和民政部,国家有关方面表示,广东可以在社会组织立法方面先行先试。为此,我省及时将社会组织体制改革中行之有效的经验和措施吸收至立法工作中,并在草案中明确规定除法律、行政法规及国务院决定规定需要前置许可的外,社会组织可以直接向登记管理机关申请成立登记,并对直接登记的社会组织类型作了相对的指引规范。在推进信访改革立法过程中,我省在中央有关信访改革精神的引领下,将探索创新的精神贯穿始终,坚持运用法治思维与法治方式进行改革,积极探索诉访分离制度、创新网上受理信访制度,建立涉法涉诉信访依法终结制度、建立有效预防化解社会矛盾机制,通过立法制度设计为信访工作法治化提供法制保障,努力推动社会治理体制改革不断深化。

  (作者系2017年第二期中青一班二支部学员)

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